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背景:完善《欧洲经济安全战略》提出的欧盟经济安全风险应对框架

2023年6月,欧委会发布《欧洲经济安全战略》,以在地缘政治紧张局势加剧和技术变革加速演进的背景下,最大程度降低欧盟经济面临的风险,同时确保欧盟的经济开放与活力。

《欧洲经济安全战略》的主要内容是构建欧盟经济安全风险应对框架,以恰当、精确和有针对性的方式评估和应对欧盟面临的经济安全风险。该框架由四类经济安全风险和三大支柱组成。其中,四类经济安全风险分别为:供应链风险;关键基础设施的物理风险和网络安全风险;技术安全与技术泄露风险;经济依赖或经济胁迫的武器化风险。三大支柱分别为:提升欧盟竞争力并促进经济增长,巩固欧盟单一市场以及科学、技术及工业基础;利用一系列政策和工具确保欧盟经济安全,包括必要时构建具有针对性的新工具;加强合作,和与欧盟具有共同关切和经济安全利益的国家进行合作。

此次发布的系列文件旨在进一步完善《欧洲经济安全战略》提出的欧盟经济安全风险框架,特别是着重实现三大支柱中的以下方面:提高欧盟竞争力,防范风险,与尽可能广泛的国家合作发展共同的经济安全利益。具体来看,系列文件共有五份,分别为:《关于提请欧盟理事会发布加强研究安全建议的提案》《关于加强军民两用技术研发相关支持选项的白皮书》《出口管制白皮书》《关于制定外国投资审查新条例的提案》《对外投资白皮书》。

 

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降低供应链中断风险

欧委会认为,在当今复杂的地缘政治背景下,研究和创新领域的开放性和无国界合作可能会被利用,欧盟成员国以外的第三国可能将国际研究与创新合作成果用于军事目的,或是用于违背欧盟基本价值观的用途。高等教育和研究机构可能成为所谓“威权国家恶意影响的受害者”。为此,欧委会发布《关于提请欧盟理事会发布加强研究安全建议的提案》,主要提议内容包括:

在总体方针上,欧盟需采取行动,确保整个欧洲层面的政策一致性,避免政策措施割裂。国际研究合作应遵循“尽可能开放,必要时封闭”的原则。

建议各成员国政府部门:与整个研究与创新部门积极开展对话,制订统一的行动计划,将各项与研究安全相关的政策行动囊括其中;采取全政府工作方法,确保不同政府部门涉及研究安全的政策协调一致,特别是研究创新、国家安全与外交政策等;设立研究安全咨询中心,为研究人员提供必要信息与建议,确保他们在进行国际合作前了解必要的安全信息;安全和情报机构应针对研究与创新安全领域开展专门的威胁分析。

建议研究资助机构:确保在资助流程中设立风险评估环节;鼓励受资助研究人员在国际合作前进行研究安全风险评估;在高风险资助项目中,鼓励研究人员在合作协议中设置研究安全风险预防条款。

建议研究机构:在国际合作前引入风险评估;明确机构内部的研究安全风险负责人,由其主管风险宣传和相关培训活动;在招募新员工时考虑研究安全风险问题;采取物理和网络虚拟安全措施,如网络安全分区等措施,保护敏感知识与研究设施。

建议欧盟:设立研究安全专业中心,推动以循证科学为基础的研究安全政策制定;欧委会应设立能够帮助研究机构防范研究安全风险的专门机制,并在必要时提供相关欧盟法规的解释;欧盟理事会发布《关于加强研究安全的建议》后,欧委会应强化落地实施,如组织同行学习研讨、协调整个欧盟区的工作方法、每两年汇报进展情况等。

 

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捍卫国家安全

具有军民两用潜力的技术对于欧盟经济安全和战略自主十分关键,确保在该领域的竞争优势有助于维护欧盟的全球地位。为此,欧委会发布《关于加强军民两用技术研发相关支持选项的白皮书》,提出应改革欧盟针对军民两用技术的资助机制,建议采取以下三种政策选项中的一种:一是在当前资助布局的基础上进一步加大相关资助;二是在后续的“地平线欧洲”框架计划中,将部分资助范围从民用领域扩大至军民两用领域;三是设立专门的军民两用技术研发资助机制。目前,欧盟尚未明确将会采取哪种政策选项,但已启动公共咨询活动,邀请监管部门、民间社会团体、产业界和学术界对下一步行动提出建议。

 

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强化军民两用物品出口管制

当今地缘政治环境日益严峻,这要求欧盟采取行动,加强针对军民两用物品的出口管制协调工作,涉及先进电子产品、有毒物品、核技术、导弹技术等。为此,欧委会发布《出口管制白皮书》,主要提议内容包括:

建立统一的欧盟出口管制制度,避免由各成员国采取不同的出口管制方法,导致政策不统一。

建立高级别论坛,探讨如何制定出口管制措施,形成统一的欧盟立场。

加强各成员国国家出口管制清单的协调工作。在自愿原则的基础上,推动各成员国在发布国家出口管制清单之前,开展相关政策协调。

提前评估现有的《欧盟军民两用物品出口管制条例》实施情况。此前,欧委会曾计划于2026—2028年评估该条例,但随着形势的飞速变化,欧委会认为有必要将该评估提前至2025年,重点关注该条例是否存在缺陷,并根据评估结果对该条例进行必要修订。

 

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加强外国投资审查

欧委会认为,外国对欧盟的投资有助于欧盟经济发展,但某些特定的外国投资可能会给欧盟安全和公共秩序带来风险。对此,欧委会发布《关于制定外国投资审查新条例的提案》,建议通过修订现有条例加强外国投资审查,主要提议内容包括:

确保所有成员国都设立外国投资审查机制,确保各成员国的外国投资审查机制协调统一。

明确“最低限度审查领域”,即所有成员国都必须针对外国投资开展审查的具体领域。同时,允许成员国在“最低限度审查领域”外,根据各自需要扩大审查领域范围。目前,欧委会尚未确定“最低限度审查领域”的具体范围,拟探讨的领域包括半导体、人工智能、关键医药、军民两用技术等

扩大欧盟层面的外国投资审查范围。审查范围不应仅限于被外国直接控制的投资,还应包括受到外国间接控制的投资。这些投资可能并不由非欧盟国家直接控股,但最终由非欧盟国家的个人或企业控制。

 

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监测和评估欧盟对外投资相关风险

欧盟是全球最重要的对外投资地之一,也认识到开放的全球市场具有重要意义。但欧委会担心,在少数技术领域,欧盟企业的对外投资可能会增强其他国家的军事和情报能力,而这些能力可能会被用来对抗欧盟或破坏国际和平与安全。对此,欧委会发布《对外投资白皮书》,以推动欧盟及其成员国围绕如何协调出口管制开展更多讨论和行动,主要提议内容包括:

开展欧盟对外投资风险分析,了解与欧盟对外投资可能带来的潜在风险。相关工作主要涉及两项内容:一是为期3个月的针对利益相关方的意见征询;二是为期12个月的国家层面的对外投资监测和评估。

形成风险评估报告。完成欧盟对外投资风险分析后,欧盟与成员国将联合形成一份风险评估报告,并根据报告内容决定是否需要采取应对措施以及采取何种应对措施。